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行业动态
PPP模式:弥补城市基建投入短板
发布时间:2016/2/15 11:00:35 来源:本站 浏览次数:4902次

PPP(政府和社会资本合作)模式将在2016十三五开启之际,迎来快速发展阶段。记者日前从中国PPP百人沙龙首届高峰论坛上获悉,一大批城市地下管廊及海绵城市建设项目,引来社会资本的极大关注。

住房和城乡建设部城市建设司副司长章林伟在论坛发言中表示,推进PPP模式有利于城镇化健康发展,可补足城市基础设施建设投入不足的短板。他说,以前公用事务完全依赖政府财政,政府有多少能力办多少事儿,如果没有能力,市政基础设施建设就滞后。

据统计,2014年房地产完成投资额是9.9万亿元,而城市基础设施建设除电力和通讯以外,包括供水、供热、供气等9大行业总投资才1.64万亿元,房地产投资和市政基础设施投资的比例差距是多么的大。而根据发达国家的经验,两者的比例应为1:1。

章林伟认为,目前一些社会资本的观望是出于对回报预期的不确定。市政基础设施有的可收费,有的没有收费,以PPP模式进入到市政基建投资,是否有回报?这牵涉到怎么进行机制创新的问题,即如何通过市场机制,切实提高一座城市建设的品质和价值,最终来解决投资回报问题。比如水厂项目和污水处理、管网改造,是为了解决城市的水环境问题,但经常是某一个企业做个方案,就以这个方案先入为主去做PPP了。这样就失去多样化选择,也缺乏透明度。

政府层面来说,完善相关的政策机制,如能否建立一个信誉机制,以解决政府与企业的相互信任问题。只要是认可的项目,就会保证投资回报。如何让市政基础设施建设跟房地产一级土地开发项目结合。过去的土地出让是粗放型的,开发商盖完房子后,市政基础设施项目成为遗留问题,然后地方政府花钱建配套设施,建完后,房地产项目增值了,老百姓也没少花钱,最后房地产的收益却转化到地方政府债务了。可以看出,如果房地产是房地产,市政基础是市政基。姓基础又分得很细,不能进行市场的融合,那么就势必造成过多分立的市政项目,增加了PPP真正落地的难度。而定向精准的政策机制,却可以解决市政基础设施投入不足的短板,同时也能提高投资效益和服务质量。

再有就是治理体制要转变。一是政府应该管什么要明确。比如海绵城市建设中的政府治理体制改革,要通过合同管理、绩效考核、按效付费的方式来行使政府职能。二是一些市政基础设施建设缺乏规划。现在项目落地难,包括已经进入项目库的项目,有很多具有盲目性。为什么有盲目性?因为没有规划。有不少项目刚一投入使用,就超负荷了,还有很多项目设计规模超体量。这种现象非常普遍。这样的项目怎么能保证其可持续呢?

那么,市政基础设施建设的PPP模式该如何突破体制、机制的束缚呢?

财政部PPP工作领导小组副组长、金融司司长孙晓霞认为,推广应用PPP不是一个简单的项目融资,而是一次理念观念的革新,既代表了国家治理能力的提升,又体现了财政管理方式的升级。制之有衡,行之有度。建章立制是推广PPP的基本前提,如果没有规范的制度就会走弯路,念歪经。就我国实践来说,早在上世纪八九十年代,在基础设施的建设领域就开始尝试公私合作的模式,但是由于制度建设的缺位导致项目变形,为了解决这些问题,在推广PPP伊始,相关部门就从制度建设入手,参照国际标准,制定了覆盖PPP全生命周期的制度体系。业内人士评价,短短两年时间我国就建立了一个接近国际水平的PPP制度的框架。转变观念,建立制度,都是为了实施真正的PPP项目来奠定基。尤ツ昕,财政部就按照宁缺毋滥的原则,从地方上报的1000多项目当中筛选了两批共计233个项目,中央财政的示范项目作为样板和标杆引领PPP项目规范实施。目前,PPP示范项目已经显现出在公共服务质量方面的优势。比如南方某市实施了市政排水项目,虽然汛期比以往要长但是城区没有再现海景现象,群众满意度大幅提升。可以说,建立PPP制度只是万里长征的第一步,通过示范项目这些看得见摸得着的好处使大家有意愿有动力去推动PPP的工作只是迈出了第一步,以后还要不断优化法律环境,对假PPP进行纠偏,继续围绕理念革新、不断优化PPP的发展环境,进一步完善相关配套政策方面,推动PPP规范发展。

城市管廊建设引入PPP机制,体现出政府治理措施的转变,即从直接公共服务的提供人转变成为规则的制定人和监管人。据住房和城乡建设部城市建设司市政处副处长严盛虎介绍,在刚刚结束的中央城市工作会议中,就加强城市基础设施的管廊建设方面有更多的描述。可以说,城市管廊建设不再只是一个工程建设了,它是整个地下管线投资建设管理方式的重大变革,涉及到综合管理的方方面面。管廊成本包括工程建设成本、运营成本和社会资本进入后合理预期的收益和利润,收益来源是使用者付费。当然了,管廊工程确实周期很长,收费也要在整个管廊设计生命周期内考虑原有方式投资建设的辐射成本,所以引入PPP模式,要有一个制度设计来破解财务平衡的问题。

住房和城乡建设部城市建设司水务处副处长牛璋彬介绍了海绵城市PPP模式建设相关情况。海绵城市涉及面很宽,基本上每个下垫面都涉及到,包括建筑小区、道路广场、园林绿地。地方政府在海绵城市引入社会资本,不仅仅是引资,可能是引智。要找到一个能统筹解决问题的路径,包括规划好、设计好、建设好、运行维护好。海绵城市建设中一种方式是传统方式,就是各个部门分段实施,各干各的,相互之间缺乏一种协调和统筹,这样会造成项目的碎片化,不便于形成整体的效果。另一个是PPP模式引入社会资本,整体打包运作,技术+资本,由社会资本整体统筹。当然,这也需要专业的咨询机构设计好绩效考核目标,因为这个事情不是一朝一夕的,不是搞完建设就没事了,一定要有绩效考核,按效付费。住房和城乡建设部出了一个绩效考核办法,但这是一个普适性、通用性的文件,不同的城市可能有不同的特点,需要针对城市的各自问题,把这个绩效考核目标和指标定准,由政府来组织对社会资本的运营效果考核。

财政部金融司五处处长阚晓西在论坛专题讨论中说,PPP本质上是个交易,社会资本不是雷锋,它不会不要钱或者少要钱帮你干活的。所有的一切成本最后都体现在合同的溢价上,只不过这个合同溢价是经历了市场上公平、竞争的程序。所以,与其关注现有税收政策的束缚还不如看看在合同里对项目回报机制、风险分配、责任分担怎么约定,所有的事情归结到最后,是有一个价格,这个价格就是通过PPP合同的约定来实现的。

财政部对PPP进行了新的定义,即PPP是在公共产品、公共服务领域,一种新的市场化供给方式。它不仅要增加公共产品供给,而且要提高公共产品的质量,还要提高公共产品的价格、性能比。即通过公平的方式找到最适合、最有能力的人提供公共产品服务。所以,PPP一定要给社会资本一种明确、稳定、透明的可预期收益。对政府来说,PPP不是免费的午餐,对社会资本来说,PPP是一种盈利模式。

 

(来源:中国建设报)


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